最高法院判例:起诉时机不成熟──王守保诉宣城市政府行政复议决定案

【裁判要旨】

过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。但在有些情况下，过早地请求法律救济，同样不被法律所允许。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查。起诉行政机关不履行法定职责就是如此。如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼，就属于起诉时机不成熟，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。

《行政复议法实施条例》第十六条第二款确实规定：“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”本款规定的“紧急情况”，通常强调的是时间紧迫、事项重大，而且错过了这个时间就不可逆转或者损失不可弥补的情形。例如，考试的紧迫性、人身救助需要、参加有时间限制的活动等。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申307号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王守保，男，汉族。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路49号。

法定代表人张冬云，该市人民政府市长。

再审申请人王守保因诉宣城市人民政府（以下简称宣城市政府）行政复议决定一案，不服安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00162号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员董保军、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明：2013年10月28日王守保向宣城市城市管理行政执法局（以下简称宣城市城管局）电话举报，要求查处安徽宣酒集团股份有限公司（以下简称宣酒公司）的违法施工建设。宣城市城管局指派飞彩中队到现场开展调查，当日向宣酒公司下达了《停工通知书》，11月1日对该案立案查处，并对宣酒公司的有关人员进行了询问。2013年11月8日王守保向宣城市政府提出行政复议申请，请求：1.确认宣城市城管局没有依法履行查处职责行政不作为行为违法；2.责令宣城市城管局继续履行查处职责并追究相关责任人的责任。宣城市政府于2013年11月27日作出宣复决字[2013]39号《行政复议决定书》，认为：宣城市城管局正在积极履行法定职责的过程中，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第二项之规定，驳回王守保的行政复议申请。王守保不服，向安徽省宣城市中级人民法院提起诉讼，请求撤销上述《行政复议决定书》，责令宣城市政府继续履行行政复议职责。

安徽省宣城市中级人民法院一审认为：宣城市城管局具有受理城市管理行政执法中违法违纪案件的举报投诉职责。2013年11月8日宣城市城管局接到王守保的举报电话，当日即派飞彩中队前往现场进行调查，并向宣酒公司下达《停工通知书》，11月1日进行立案查处。宣城市城管局在王守保申请复议后，向宣城市政府提交了投诉受理登记表、巡查日志、停工核查通知书、立案审批表、询问调查笔录等证据，证明其已积极履行和正在履行法定职责，且未超过法定履职期限。故宣城市政府根据上述事实，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，作出宣复决字[2013]39号《行政复议决定书》，驳回王守保的行政复议申请，事实清楚，程序合法，适用法律正确。王守保请求撤销该《行政复议决定书》，责令宣城市政府继续履行行政复议职责的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出（2015）宣中行初字第00014号行政判决，驳回王守保的诉讼请求。王守保不服，提起上诉。

安徽省高级人民法院二审认为：参照《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第二条、第十八条的规定，城市管理领域相对集中行政处罚权，是指经国务院或国务院授权省人民政府批准，由市、县（市、区）人民政府城市综合管理行政执法部门，依法集中行使市容环境卫生、城市规划等有关部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权。城市综合管理行政执法部门应当建立巡查制度，建立快速反应和应急机制，接到有关城市管理事项的举报，应当尽快调查处理。城市综合管理行政执法部门应当设立举报电话，并向社会公布。《宣城市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第三条规定，宣城市城市管理行政执法局是该市行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关。据此，宣城市城管局对涉及该市城市管理的举报事项，负有调查处理的职责。本案中，王守保于2013年10月28日向宣城市城管局举报，要求查处宣酒公司在其公司原址上的违法建设。宣城市城管局于当日接到举报至2013年11月1日，已经进行了现场勘查、对相关人员调查询问、作出了停工通知并决定对该举报立案调查。截至2013年11月8日止，宣城市城管局虽尚未作出处理结论，但亦未超过法定期限。故王守保于2013年11月8日即以宣城市城管局不履行查处违法建设的法定职责为由申请行政复议，宣城市政府驳回其复议申请并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。王守保的上诉理由不能成立。据此作出（2015）皖行终字第00162号行政判决，驳回上诉，维持原判。

王守保向本院申请再审称:1.一、二审法院对其投诉违法施工的时间认定错误。其拨打举报电话的时间是2013年10月28日，而不是一审法院认定的2013年11月8日，二审法院对一审法院的错误认定没有纠正；2.宣城市城管局没有依法履行调查职责；3.二审法院适用法律错误。根据《行政复议法实施条例》第十六条的规定，并不是所有情况都适用60天的期限规定，其反映的违法建设情况紧急，举报当天上午，施工队强行施工，如不及时处理，会导致违法施工一直持续，对申请人的权益造成持续伤害，故宣城市政府驳回复议决定错误。综上，请求：1.撤销一、二审判决；2.撤销宣复决字[2013]39号《行政复议决定书》；3.责令宣城市政府依法履行复议职责并在实体上作出公正的复议决定；4.诉讼费由宣城市政府承担。

本院认为：法谚云：“法律不保护权利上的睡眠者。”所以，过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。但在有些情况下，过早地请求法律救济，同样不被法律所允许。就行政诉讼来说，通常都是针对一个行政处理提起诉讼，这就存在一个起诉时机问题。按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查。起诉行政机关不履行法定职责就是如此。行政机关履行法定职责通常需要一个过程，因此有些法律、法规对行政机关履行职责的期限作出了专门规定。法律、法规对行政机关履行职责的期限未作专门规定的，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条则统一设置了两个月的期限。如果行政机关超过法定期限未履行职责，公民、法人或者其他组织即可以提起诉讼；反之，如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼，就属于起诉时机不成熟，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。当然，如果行政机关在履行职责期限之内就作出拒绝决定，则不受履行职责期限的限制，公民、法人或者其他组织可以即时针对拒绝决定提起诉讼。针对行政机关不履行法定职责申请行政复议，也是如此。按照《行政复议法实施条例》第十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。

本案中，再审申请人王守保于2013年10月28日向宣城市城管局电话举报，要求该局履行查处违法建设的法定职责。因法律、法规并未就查处违法建设的履行职责期限作出规定，根据前述《行政复议法实施条例》第十六条第一款的规定，再审申请人最早可在宣城市城管局接到其履行职责申请满60日后，方可申请复议。因此，王守保于2013年11月8日即以宣城市城管局不履行查处职责为由向宣城市政府申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。宣城市政府驳回王守保的复议申请并无不当，原审法院判决驳回其诉讼请求亦无不当。

关于再审申请人主张一、二审法院认定其举报时间错误的问题。本院注意到，一审判决“确认案件的事实”部分载明“2013年10月28日王守保向宣城市城市管理行政执法局电话举报”，在“本院认为”部分写的是“2013年11月8日宣城市城市管理行政执法局接到王守保的举报电话”，对此二审法院已予以纠正，确认王守保举报时间为2013年10月28日。因此，再审申请人的上述主张不能成立。

再审申请人王守保还主张：“根据《行政复议法实施条例》第十六条的规定，并不是所有情况都适用60天的期限规定，其反映的违法建设情况紧急，举报当天上午，施工队强行施工，如不及时处理，会导致违法施工一直持续，对申请人的权益造成持续伤害，故宣城市政府驳回复议决定错误。”对此本院认为，《行政复议法实施条例》第十六条第二款确实规定：“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”但本款规定的“紧急情况”，通常强调的是时间紧迫、事项重大，而且错过了这个时间就不可逆转或者损失不可弥补的情形。例如，考试的紧迫性、人身救助需要、参加有时间限制的活动等。本案中，宣城市城管局接到再审申请人举报后，已经进行了现场勘查、对相关人员调查询问、并作出了停工通知。即使施工队罔顾停工通知强行施工甚至造成财产受损，也可以通过赔偿等途径获得相应弥补，尚难达到情况紧急不可逆转的情形。故对再审申请人的上述主张，本院不予支持。

综上，再审申请人王守保的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王守保的再审申请。

审 判 长     李广宇

审 判 员     董保军

审 判 员    阎  巍

二〇一七年三月二十三日

法官助理    骆芳菲

书 记 员    张  兰